Uzraugošās institūcijas savas vadlīnijas par likuma normu piemērošanu mēdz izmantot kā aizsegu šaubīgām interpretācijām, intervijā DB norāda Zvērinātu advokātu biroja Cobalt zvērināts advokāts Edgars Pastars

Normatīvie akti

Viņš arī uzsver, ka vairākos gadījumos būtu jānosaka, ka uzraugošajām iestādēm savas vadlīnijas ir jāsaskaņo ar Tieslietu ministriju.

Gan atsevišķi uzņēmēji, gan uzņēmēju organizācijas nereti ir paudušas savu satraukumu par to, kā uzraugošās institūcijas piemēro un interpretē dažādas tiesību normas. Viens no skaļākajiem pēdējiem gadījumiem bija strīds starp nebanku kreditētājiem un Patērētāju tiesību aizsardzības centru (PTAC) par atsevišķu likuma normu piemērošanu. Sakiet, vai ir iespējams uzrakstīt likumu, kura normas nebūtu dažādi interpretējamas, kas būtu viennozīmīgi un nepārprotami skaidrojams?

Nē, tas nav iespējams, jo visas situācijas un gadījumus, kādi var rasties, paredzēt vienkārši nav iespējams. To modernā tiesību zinātne ir sapratusi. Tādēļ tiek izmantoti tā sauktie nenoteiktie tiesību jēdzieni, piemēram, būtisks kaitējums vai sabiedrības intereses un drošība. Tālāk jau šos jēdzienus, kas tieši kurā gadījumā uzskatāms par būtisku kaitējumu un kas ir sabiedrības intereses, ar reālu saturu piepilda likuma piemērotājs. Līdzībās runājot, likuma devējs ir norādījis ceļa virzienu, taču nav pateicis, vai tas ir asfaltēts, zemes vai bruģēts ceļš. To nosaka likuma piemērotāji, kas ir uzraugošās institūcijas. Nereti tiek izskatīts katrs konkrētais gadījums un tiek pieņemts lēmums. Taču uzņēmēji teic, ka vēlas saprast kopējo ietvaru likuma normu piemērošanā, nevis mēģināt saprast, kā rīkoties, vadoties pēc atsevišķiem individuāliem gadījumiem. Tādēļ uzraugošās iestādes izdod vadlīnijas konkrētu likumu vai MK noteikumu piemērošanā, pasakot, kā viena vai otra tiesību norma tiks interpretēta. Tas ir labi, jo uzņēmēji zina, ar ko rēķināties. Taču svarīgi, lai iestādes savu varu interpretēt likuma normas neizmantotu ļaunprātīgi, lai vadlīnijas netiktu izmantotas kā aizsegs jau iepriekš nolemtu sodu piemērošanai. Ir slikti, ja iestāde savos lēmumos nav konsekventa, taču vēl sliktāk ir, ja iestāde savu likuma piemērošanas praksi ieraksta vadlīnijās un ar to iet kā ar karogu, to piemērojot visos gadījumos.

Kāpēc tas ir slikti, ka tiek ievērota konsekvence? Vismaz ir zināms, ar ko rēķināties.

Jā, bet reizēm šīs vadlīnijas ir uzrakstītas neatbilstoši likuma mērķim un pārsniedzot savas pilnvaras un kompetenci.

Vai tādi gadījumi ir, vai varat minēt piemērus?

Jā, tādi gadījumi ir. Līdz ar to, lai mazinātu iespēju, ka iestādes sāk rīkoties kā likumdevējs un iestrādā vadlīnijās tādas normas, kuras deputāti nemaz nav paredzējuši vai atbalstījuši, būtu jābūt kādam kontroles mehānismam par izstrādātajām vadlīnijām. Tas izslēgtu to, ka vadlīnijas ietver tādas lietas, kam faktiski būtu jābūt kā likuma grozījumiem un par kuriem būtu jābalso parlamentā. Nereti ir vērojams, ka iestādes izstrādā vadlīnijas kā diskutablas interpretācijas aizsegu.

Respektīvi, vadlīnijas reizēm ir pretrunā ar likuma garu?

Ne tikai ar garu, bet arī burtu. Tiesību teorijā tomēr ir princips, ka gars no burta nedrīkst kardināli atšķirties.

Vai tomēr varat minēt kādu konkrētu piemēru?

Jā, varu minēt aktuālo diskusiju par PTAC vadlīnijām saistībā ar nebanku kredītņēmēju maksātspējas izvērtēšanu. Normāli būtu, ka katram kredītdevējam ir sava politika, kā tiek vērtēta kredītņēmēja maksātspēja. Bet PTAC uzstāj, ka jānosaka konkrēts aizdevuma slieksnis, līdz kuram maksātspēju var nevērtēt. Pašlaik jau tādu PTAC savās vadlīnijās ir noteicis, bet tas tiek pārskatīts. Taču, manuprāt, šāda sliekšņa noteikšana nav pareiza, jo katram kredītdevējam ir jābūt savai niansētai politikai. Ja tomēr šādu slieksni vēlas noteikt, tad tas ir jāieraksta likumā, lai tas attiektos uz visiem kredītdevējiem. Bet to nav tik vienkārši izdarīt, jo bankām ir sava specifika, citiem kredītu izsniedzējiem – sava. Taču to ir viegli ierakstīt vadlīnijās. It kā vadlīnijas nav saistošas, un tomēr to neievērošana var uzņēmējiem radīt zināmas nepatikšanas. Nav labi, ka ar vadlīnijām viedokli, kurš ir apspriežams, padara par likumu. Tādēļ uzraugošām iestādēm būtu jānosaka pienākums vadlīnijas saskaņot ar Tieslietu ministriju. Tagad uzņēmējiem mēdz ieteikt: ja jūs neapmierina uzraugošās iestādes lēmums, jūs varat tiesāties. Bet tas ir ilgs un dārgs process. Turklāt pieeja, ka par likuma piemērošanu un tā rezultātā uzlikto sodu var tiesāties, nav efektīva. Tā nav biznesa pieeja. Te gan jāuzsver, ka ne visos gadījumos vadlīnijas būtu saskaņojamas ar Tieslietu ministriju, jo tad tā vienkārši noslīktu skaņojumos. Tas būtu darāms, piemēram, gadījumos, kad var noteikt sodu virs summas X vai atņemt licenci. Tāpat var noteikt jomas, kuru vadlīnijās būtu saskaņojami, piemēram, nodokļi, dažādu sabiedrībai svarīgu pakalpojumu sniegšana u.c. Šādos gadījumos būtu svarīgi, ka Tieslietu ministrija izvērtē, vai vadlīnijās nav ietvertas tādas normas, kas neatbilst vadlīniju ietvaram un ir jau vairāk piekritīgas likumam, vai tādas, kas ir diskutējamas. Proti, ministrijai būtu jāizvērtē, vai vadlīnijas atbilst likumam. Vēl viens aspekts – nekur nav noteikts, kā vadlīnijas par likumu normu piemērošanu būtu jāizstrādā, vai un cik lielā mērā tajā būt jāiesaista nozare. Manuprāt, uzņēmēju iesaistei noteikti jābūt.

Bet vai tur nav risks, ka tādā gadījumā likuma piemērošana būs kompromiss? Un cik tas ir korekti, ka likums tiek piemērots, pusēm rodot kompromisu?

Pats likums vienmēr rodas kā kompromiss, tādēļ es neredzu iemeslu, kādēļ lai tā piemērošana nebūtu kompromiss. Visas problēmas sākas tad, ja nav dialoga. Valsts pārvaldē ir princips: konsultē vispirms. Es teiktu, ka būtu jāpakonsultējas arī pirms konsultēšanas, lai saprastu, ko un kā konsultēt.

Vai vadlīnijām ir juridisks spēks?

Jā, kā jebkuram dokumentam, bet tās nav saistošas.

Tādā gadījumā uzņēmumu drīkstētu sodīt tikai par likuma, nevis vadlīniju neievērošanu.

Jā. Taču praksē nav tik vienkārši. Lai gan lēmumā raksta, ka nav ievērots likums, taču faktiski neievērotas ir vadlīnijas. Taču pirms vairākiem gadiem vienā PTAC likumprojekta anotācijā bija ierakstīts, ka par vadlīniju neievērošanu var sodīt. Tas gan bija rakstīts tikai likumprojekta anotācijā, taču kādam šī doma bija iezagusies galvā, ka varētu sodīt par vadlīniju neievērošanu. Un tas ir bīstami. Turklāt vadlīnijas jau praktiski nekur nevar apstrīdēt. Apstrīdēt var tikai lēmumu, un tas var būt tāds, kas stājas spēkā nekavējoši, piemēram, licences anulēšana. Un uzņēmējam tie ir lieli zaudējumi. Tā ka de jure vadlīnijas nav saistošas, bet de facto tas ir citādi.

Vai uzņēmējam, pārsūdzot lēmumu, tiesa savā spriedumā ņems vērā vadlīnijas vai vadīsies tikai pēc likuma?

Tiesas nereti teic, ka ir labi, kad iestāde seko savām vadlīnijām un ir konsekventa. Tas mani arī dara bažīgu. Protams, tiesa var pateikt, ka vadlīnijas ir nepareizas. Bet tas var būt tikai desmitajā lietā par šo tēmu, un nokavēts taisnīgums ir pazaudēts taisnīgums. Ja valsts var šādus gadījumus novērst ātrāk, piemēram, uzliekot par pienākumu vadlīnijas saskaņot ar Tieslietu ministriju, tad ar to nevajag apgrūtināt tiesas. Vēl viena lieta – vadlīnijām ir jābūt publiski pieejamām. Un ir labā prakse, ka atsevišķas iestādes savās mājaslapās ir norādījušas, ka tās ir saskaņotas ar Tieslietu ministriju, lai gan likums to neprasa. Piemēram, FKTK par sodiem, kurus var piemērot ļoti plašā amplitūdā, savā mājaslapā ir publicējusi matricu, kur skaidri parādīts, kādos gadījumos kāda apjoma sods tiks noteikts. Tā ir pareiza pieeja. Diemžēl man ir nācies saskarties ar gadījumiem, kad šīs vadlīnijas nav publiski pieejamas.

Vai varat minēt, kuras iestādes visvairāk grēko ar vadlīnijām? Paši uzņēmēji LTRK aptaujā ir norādījuši, ka visvairāk ar tiesību aktu piemērošanu grēko VID.

Jā, par VID lēmumiem ir bijis visvairāk tiesvedību. Otra iestāde ir PTAC. Ne visi tirgus dalībnieki ir apmierināti arī ar FKTK vadlīnijām, kas ir ļoti stingras. Ja runājam par grēkošanu, tad bez vainas nav arī dažādas profesionālās organizācijas, kas izdod savas vadlīnijas likumu piemērošanā, piemēram, būvniecības jomā. Un tur parādās jauni termini un izpratnes, kas nav likumā. Šādas vadlīnijas var radīt nepatīkamas sekas pašiem uzņēmējiem. Tā ka arī profesionālajām organizācijām ir jādomā, cik korektas ir to vadlīnijas.

Vai varat minēt arī labu piemēru vadlīniju izstrādē?

Jā, Datu valsts inspekcija, Valsts darba inspekcija, arī Iepirkumu uzraudzības birojs. Par Konkurences padomi ir dažādi viedokļi atkarībā no tā, par kādām vadlīnijām ir runa.

Reizēm uzraugošā iestāde konstatē, ka likumā ir atstāti caurumi. Vai pareizais ceļš ir izstrādāt likuma grozījumus, kas tos aizlāpa, sniegt tos valdībā un Saeimā, vai to var darīt arī ar vadlīnijām?

Vispirms es gribētu uzsvērt, ka būtu jānovērš, ka mums parādās likumi ar šādiem caurumiem. Taču, ja tādi ir, un tādi ir vairumā likumu, tad jautājums, kā tos metodoloģiski pareizi aizpildīt. Tiesību teorija saka, ka to var darīt vai nu ar interpretācijas, vai citām metodēm. To var darīt arī ar vadlīnijām. Viss atkarīgs no cauruma lieluma. Tiesību teorētiķi gan paši atzīst, ka robeža starp likuma interpretāciju un likuma radīšanu ir ļoti trausla. Jebkurā gadījumā likumu radīt drīkst tikai likumdevējs. Es pats esmu strādājis valsts pārvaldē un, gatavojot likumu skaidrojumus, atsevišķos gadījumos esmu redzējis, ka drīzāk būtu nepieciešami likuma grozījumi.

Vai nav tā, ka bieži jārunā par likuma brāķi?

O, jā. Tas bieži rodas steigas, kādā tiek pieņemti likumi, dēļ. Ir situācijas, kad likumā apzināti atstāts kāds neatrisināts jautājums. Tad tomēr ir nepieciešami grozījumi, jo visu nevar izlabot ar interpretāciju. Turklāt plašas interpretācijas gadījumos ir arī korupcijas riski.

Cik tad liels var būt šis interpretācijas lauks?

To ir ļoti grūti pateikt. Galvenais, rakstot likumu, ir apzināt pamata laukumu un nospraust robežas. Problēmas sākas tad, ja detalizēti apraksta tikai vienu mazu laukuma gabaliņu.

Praktisks jautājums – ko iesākt nozares uzņēmējiem, ja tie nav apmierināti ar uzraugošās iestādes izstrādātajām vadlīnijām? Apstrīdēt tās nevar. Atliek tikai gaidīt, kad kādu sodīs, pārsūdzēt lēmumu un cerēt, ka tiesa atzīs vadlīnijas par likumam neatbilstošām?

Statistika liecina, ka reti kurā tiesas prāvā starp valsti un privātpersonu uzvar privātpersona. Tas ir nepilnos 20% gadījumu. Tiesas ļoti respektē uzraugošo iestāžu viedokli.

Faktiski uzņēmējiem tā ir pata situācija.

Tieši tā. Nereti tiesa līdzvērtīgā situācijā nosveras par labu valstij. Mēs redzam, ka šo situāciju var risināt, nosakot, ka atsevišķas vadlīnijas ir saskaņojamas ar Tieslietu ministriju. Tādējādi tiktu atslogotas arī tiesas.